En el Perú el antecedente del Proceso Contencioso Administrativo puede ser ubicado en la constitución de 1867, cuyo artículo 130 establecía que: “La ley determinará la organización de los tribunales contenciosos – administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros”1.

Posteriormente, el anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Villarán propuso asignarle al Poder Judicial la resolución de los “recursos contencioso administrativos” para lo cual se hacía necesario agotar la vía administrativa. Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una jurisdiccionalización del control de la Administración Pública. Sin embargo, dicha propuesta no fue recogida en la Constitución de 1933.

Hubo que esperar varios años para que recién se consagre, al menos a nivel legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recién la ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artículo 12, consagró con carácter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la Administración Pública.

Sin embargo, el hito más importante dentro del desarrollo del proceso contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitución de 1979 la que, en su articulo 240 estableció que “las acciones contencioso administrativas ” podían interponerse” contra cualquier acto o resolución que cause estado”.

Paradójicamente, existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del Proceso Contencioso Administrativo éste se dio casi 15 años después. Y paradójicamente tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha omisión legislativa, quien dicte una regulación sobre el Proceso Contencioso Administrativo ( D.S. 037-90 – TR). Es decir, el propio ente controlado tuvo que dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo hizo.

Posteriormente, se dictó la Ley Orgánica Del Poder Judicial de 1991, la misma que reguló el Proceso Contencioso Administrativo. Sin embargo, dicha norma tuvo una efímera existencia pues, dicho capítulo fue prontamente derogado por el decreto Legislativo 767.

Luego, fue el Código Procesal Civil de 1993 el que reguló el proceso contencioso administrativo, bajo la designación “impugnación de acto o resolución administrativa”. Sin embargo, aunque el avance fue sustancial, dicha regulación tenía, a nuestro modo de ver, dos problemas. El primero de ellos era regular dentro de un cuerpo que regulaba el proceso civil, un proceso de distinta naturaleza, cual es el proceso contencioso administrativo. El segundo de ellos era que el Código Procesal Civil , al momento de regular el proceso contencioso, dispuso en su artículo 540 que la demanda tenía por finalidad que se declare la invalidez o ineficacia de un acto administrativo, lo que determinó que en muchos casos se pensara que en el Proceso Contencioso Administrativo solo era posible un control de legalidad del acto como en el viejo sistema francés, y que la labor del Poder Judicial se veía restringida a ello, sin que pudiera pronunciarse sobre el fondo de la decisión administrativa, limitándose con ello la efectividad de la tutela jurisdiccional de los particulares que acudían a dicho proceso.

Dicha interpretación, si bien era correcta para algunos, creemos que no era la constitucionalmente aceptaba, pues era evidente que, si la constitución de 1993 consagraba el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva , el Proceso Contencioso Administrativo no solo debía brindar una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los particulares.

Cabe precisar que, además del régimen general del proceso contencioso administrativo contenido en el Código Procesal civil, se dieron diversas normas especiales dependiendo de la entidad que expedía el acto impugnado.

Finalmente, mediante R. M. 174-2000-JUS se creó una Comisión a la que se le encargó elaborar un proyecto de ley que regule el Proceso Contencioso Administrativo. Dicha Comisión concluyó su labor, y el 05 de Julio de 2001 fue prepublicado el proyecto de ley del Proceso Contencioso Administrativo.

Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisión de Justicia del Congreso de la República y luego aprobado, con algunas modificaciones, por el pleno del Congreso de la República. Luego de su promulgación, La ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el diario Oficial el Peruano, el 7 de Diciembre del 2001.

Podemos decir que la ley, aunque con algunas normas cuya crítica elaboraremos en la presente investigación, tiene cuatro notas caracterizadoras:

Tiene al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como el eje central de su contenido.

Propicia un Proceso Contencioso Administrativo a favor de los particulares.

Establece un Proceso Contencioso Administrativo de “plena jurisdicción” o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional plena de los actos administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un control que se supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados.

Concibe al Proceso Contencioso Administrativo como un proceso distinto y autónomo respecto del proceso civil, pues la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver es absolutamente distinta a la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver el proceso civil.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en la Tercera Disposición Final de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, la ley debería haber entrado en vigencia a los treinta días naturales siguientes a su publicación, es decir, debió haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002.

Sin embargo, el 21 de diciembre de 2001 salió publicado en el diario oficial “El Peruano” el Decreto de Urgencia 136- 2001 mediante el cual se ampliaba el plazo de la entrada en vigencia de la ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo por 180 días. La razón de ello era fundamentalmente una: el artículo 42 de la ley que regulaba el trámite de la ejecución de sentencias de obligación de dar suma de dinero contra el Estado generaba un alto costo a éste. En efecto, en la medida que el texto original de la Ley preveía un trámite para la ejecución de sentencias de obligación de dar suma de dinero, y ello suponía la obligación del Estado de cumplir con las sentencias, el propio Poder Ejecutivo se encargó, a través de un inconstitucional Decreto de Urgencia, de suspender los efectos de la ley.

Posteriormente, el 16 de marzo de 2002 se publicó la ley 27684 que modificaba el artículo 42 de la ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, es decir, modificó la norma que regulaba la ejecución de sentencias contra el Estado, disponiéndose además que la ley debería entrar en vigencia el 17 de Abril de 2002, fecha desde la cual se encuentra vigente. Asimismo, el 26 de abril de 2002 se publicó la ley 27709 que modificó la competencia por razón del grado en el proceso contencioso administrativo.

El proceso contencioso administrativo dentro del derecho procesal y sus diferencias con el proceso civil

Para poder establecer los principios del proceso contencioso administrativo, deben tenerse presente dos presupuestos:

El proceso contencioso administrativo es un procedimiento, y como tal comparte todos los principios comunes que inspiran a todos los procesos.

El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente al proceso civil, y no deben confundirse.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO

En efecto, el proceso contencioso administrativo es un proceso pues es un instrumento por medio del cual se despliega la función jurisdiccional del Estado. De esta manera, cuando un ciudadano acude al Poder Judicial planteando una demanda contenciosa administrativa, formula una pretensión ante el órgano jurisdiccional para que éste brinde una efectiva tutela a una situación jurídica subjetiva que ha sido lesionada o que viene siendo amenazada por una actuación ilegal o inconstitucional de la administración realizada en ejercicio de la función administrativa. Ante ello, el Poder Judicial notificará a la Administración Publica para que ejerza su defensa, posteriormente se actuarán las pruebas, luego de lo cual se expedirá una resolución imparcial que adquirirá la calidad de cosa juzgada.

El contencioso administrativo es pues, un proceso, y como tal su estudio corresponde al derecho procesal.

Siendo ello así, al proceso contencioso administrativo le son aplicables todos los principios comunes que rigen a los procesos en general.

Ello porque, como hemos dicho, el proceso contencioso administrativo supone la instauración de una relación jurídica que se constituye a consecuencia del ejercicio del derecho de acción de un sujeto de derecho a través del cual solicita al Estado que, en ejercicio de su función jurisdiccional, se pronuncie sobre un conflicto de intereses o una incertidumbre jurídica, los mismos que tendrán como una base común una actuación de la administración.

Conforme con lo establecido en la ley que regula el proceso contencioso administrativo, con las últimas modificaciones en materia de competencia que introdujo la Ley 27709, las reglas para la determinación de la competencia son las siguientes:

Por razón del territorio se ha establecido una competencia facultativa entre el juez del lugar del domicilio del demandado o el juez del lugar donde se produjo la actuación impugnable. Si bien la ley no lo señala expresamente, en estos procesos la prórroga tácita o convencional de la competencia no está permitida.

Por razón de la materia es competente el juez contencioso administrativo, pues la ley ha apostado por jueces especializados, pero en los lugares donde no existan jueces especializados la competencia recaerá en los jueces civiles.

Finalmente, por razón de la función, la competencia recaerá por regla general, en primera instancia, sobre el juez especializado; salvo que se desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del Indecopi y otros organismos reguladores expresamente previstos en la Ley 27709, en cuyo caso la competencia recaerá en la Sala Contencioso Administrativa, la cual actuará en primera instancia.

Resulta importante destacar que el artículo 10° de la Ley ha establecido que en aquellos procesos iniciados ante jueces incompetentes, éstos deberán remitir de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda. De modo redundante, la ley señala que la actividad procesal realizada por el juez incompetente -salvo su propia declaración de incompetencia, claro- es nula.

A modo de ejemplo se, extiende el siguiente precedente constitucional:

(2)El amparo no es la vía idónea para la revisión del proceso de ejecución coactiva al existir otra vía igualmente satisfactoria como es el proceso contencioso administrativo. La demanda se dirige a cuestionar el procedimiento mediante el cual se pretende ejecutar la Resolución Gerencial Nº 194-2007-GAT-MPM. En tal sentido el art. 23º de la Ley 26979, del Procedimiento de Ejecución Coactiva, resulta ser la vía específica igualmente satisfactoria puesto que con su sola interposición el procedimiento de ejecución coactiva queda suspendido. Por tanto si el demandante dispone de un proceso cuya finalidad también es la protección de un derecho constitucional presuntamente lesionado, debe acudir a éste en vez de la proceso de amparo.

La legitimidad para obrar activa

La ley dispone que la legitimidad para obrar activa recaiga, por regla general, en la persona de que alegue ser el titular de la situación jurídica lesionada o amenazada por la actuación administrativa que está siendo impugnada en el proceso.

Cuando la situación jurídica lesionada sea un interés difuso, la legitimidad recaerá en cualquier persona, con lo que resulta evidente que la ley ha adoptado por la acción popular como sistema legitimación activa en el proceso contencioso administrativo. Esto se desprende desde que, además del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cualquier persona natural o jurídica puede mandar la tutela de un interés difuso.

Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.

También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquélla produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa3.

La legitimidad para obrar pasiva

La ley establece siete supuestos de legitimidad para obrar pasiva...

La demanda contencioso administrativa se dirige contra:

La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.

La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.

La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.

La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.

El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 11º de la presente Ley.

La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del Artículo 11º de la presente Ley.

Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación, o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente según corresponda.

Así no lo indique expresamente la ley, la parte demandada sólo puede ser la entidad en cuyo ámbito de competencia se cometió el acto impugnado y no el órgano interno que directamente cometió el acto. Por ejemplo, si se pretende impugnar una resolución emitida por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi, este órgano no debe ser el demandado sino mas bien el Indecopi como tal. Ello se explica porque la capacidad de ser parte corresponde al organismo como tal y no de manera independiente a cada uno de los órganos que lo conforman. Por ello la ley establece que la capacidad procesal la ejerce el representante de la entidad demandada.

El artículo 15° de la ley establece que la representación y defensa de las entidades administrativas demandas estará a cargo de la procuraduría pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad autorizado. En este último caso, el representante judicial será el representante legal de la entidad.

Por último, cabe recordar que, conforme con lo señalado en los párrafos anteriores, la parte demandada nunca será el procurador público ni el represente judicial, sino sólo la entidad administrativa que cometió el acto impugnado. El que ésta necesariamente actúe a través de un procurador público o un representante judicial se trata sólo de un supuesto de representación para efectos de la actuación de la entidad en el proceso.

La actividad probatoria: Segunda Problemática por resolver

Probablemente el capítulo de la ley al que más críticas se le podrían hacer es al capítulo acerca de la actividad probatoria, pues en una lamentable opción del legislador, éste ha dispuesto que dentro del proceso contencioso administrativo no se puedan ofrecer más medios probatorios que aquellos que habían sido actuados en el procedimiento administrativo. Esto supone una clara e inexplicable limitación al derecho constitucional a probar, constituyendo dicha disposición una norma inconstitucional.

Dicha inconstitucionalidad sería mucho más manifiesta en aquellos casos en los cuales se haya iniciado un procedimiento de ejecución coactiva contra un particular, a quien no se le ha notificado acto administrativo alguno.

Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria tiene tres normas que merecen ser mencionadas:

La primera es aquella que dispone la actividad probatoria de oficio, lo que permitiría subsanar la deficiente disposición contenida en el artículo 27° de la ley.

La segunda es aquella que establece que la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos, salvo que nos encontremos dentro de un proceso contencioso administrativo en el que se cuestione la actuación administrativa expedida dentro de las facultades sancionadoras de la administración pública, pues en estos casos la carga de la prueba corresponderá a la administración cuando se trate de demostrar la infracción administrativa.

Finalmente, la norma que establece como obligación de la administración proporcionar al juez cualquier documentación que éste requiera. Con ello, cualquier omisión en la documentación que presente el demandante no debe ser subsanada por el demandante, sino por la administración demandada.

Al respecto, las autoridades de entidades no prestan confesión, salvo en procedimientos internos de la administración; sin perjuicio de ser susceptibles de aportar elementos probatorios en calidad de testigos, informantes o peritos, si fuere el caso_.

Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas.

Al respecto, son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:

Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.

La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.

La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgreden principios o normas del ordenamiento jurídico.

Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.

Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública6.

Exp. 3138-2008-PA/TC

Caso Juno Fernando Mannarelli Cavagnari

Lima, 21 de agosto de 2008

Que, en autos obran copias simples de las notificaciones de cobranza coactiva de fecha 31 de octubre de 2007, sin embargo no se identifica en ellas que correspondan a los períodos impugnados, ni tampoco que correspondan al inmueble sito en Jr. Tarapacá 295 y por Jr. Junín del distrito de Magdalena del Mar.

Que los procesos constitucionales carecen de estación probatoria tal como lo prescribe el art. 9º del Código Procesal Constitucional; sin embargo se deja a salvo el derecho del recurrente para que lo haga valer en la forma correspondiente. Que asimismo no obra en autos que el recurrente haya interpuesto recurso de queja contra las actuales notificaciones de acuerdo a lo establecido con el art. 38º de la Ley 26979, del Procedimiento de Ejecución Coactiva, por lo que se declara Improcedente la demanda.

Las medidas cautelares

En términos generales, la regulación de las medidas cautelares no difiere mucho de la regulación establecida en el Código Procesal Civil, tanto es así que la Ley 27584 tiene una remisión expresa al referido cuerpo normativo. Sin embargo, tiene algunas particularidades que vale la pena destacar.

La primera de ellas es establecer que si bien es cierto que se requiere de la verosimilitud del derecho para que se conceda la medida cautelar, se dispone el principio de presunción de legalidad de un acto administrativo, lo cual no puede ser un obstáculo para la concesión de una medida cautelar.

Al respecto, es necesario puntualizar que:

Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.

Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.

Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.

No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados7

Bibliografía
1 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge y otros. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, .Lima- Perú ARA Editores, 2001. Pág. 45 y sgtes.
2 Exp. 06691-2008-PA/TC - Lima, 15 de abril de 2009
3 Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso Contencioso Administrativo, Artículo 11º, publicada el 07 de diciembre del 2001
_ Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo177°
6 Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso Contencioso Administrativo, Artículo 4º, publicada el 07 de diciembre del 2001.